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合规PPP项目不属于隐性债务

发布日期:2020-02-25 10:47:44 浏览次数:

去年底,财政部发布《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》(以下简称PPP会计准则)。PPP改革进入了健康发展的快车道。

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  PPP会计准则主要规范了政府方对PPP项目合同的确认、计量和相关信息的列报。

  对政府未来支出责任如何处理,合规的PPP项目未来支出责任是否属于政府隐性债务?PPP会计准则作出了解答。

  所谓PPP项目支出责任,主要是对于政府付费和可行性缺口补助两类PPP项目,地方政府在PPP项目长周期运营中需要按绩效付给社会资本方相关费用,承担相应的支出义务。

  在具体PPP业务会计处理上,这次准则创新引入了净资产模式,即当授予方(具体指PPP项目实施机构,通常为政府有关职能部门或事业单位)不具有向运营方(具体指项目公司或社会资本方)无条件支付款项的义务时,授予方在确认PPP服务资产的同时确认净资产,而不是国际准则中所规定的全部确认为政府负债,这与我国推广PPP模式和政府债务管理的相关政策保持协调。

  PPP会计准则从会计核算角度印证了合规的PPP政府支出责任不属于政府负债或隐性债。根据财政部相关政策规范,地方政府不得对社会资本方回购投资本金、承诺保底收益、固定回报等,地方政府应依据绩效考核支付政府付费或可行性缺口补贴。

  在很多PPP项目合同中,政府方也承担了向社会资本方支付款项的义务,但这种义务在项目运营期开始时并不属于《负债准则》所规定的现实义务,更多是一种或有义务,因此不能确认为政府负债。根据PPP会计准则,PPP项目资产确认主体应为政府方时,政府方同时确认一项PPP项目净资产。因此,从会计核算角度再次明确,依法依规签订的PPP项目合同不会也不应增加政府债务或隐性债务。

  2019年3月,财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》明确了不合规PPP项目形成的政府支出责任属于隐性债务,将对相关负责人进行问责。但该意见并未明确规范的PPP项目的未来支出责任不属于隐性债务。

  我们认为,合规的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出,不是隐性债务。

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  此外,在提到PPP项目净资产的确认和计量相关问题时,财政部认为,按照PPP会计准则规定,政府方除使用其现有资产或由社会资本方对其现有资产进行改建、扩建形成PPP项目资产的情况以外,政府方在确认PPP项目资产时,应当同时确认一项PPP项目净资产,PPP项目净资产的初始入账金额与PPP项目资产的初始入账金额相等。在PPP项目资产运营期间,政府方按月对该PPP项目资产计提折旧(摊销)的,应当于计提折旧(摊销)时冲减PPP项目净资产的账面余额。这种会计处理方法,不同于IPSAS32中根据不同付费方式分别确认金融负债或递延收益的规定,具有典型的中国特色。