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王守清谈《政府投资条例》与PPP关系与影响

发布日期:2019-05-22 11:05:24 浏览次数:

王守清教授2019年5月19日在清华大学PPP研究中心主办的“贯彻落实《政府投资条例》,促进PPP规范发展”研讨会上对《政府投资条例》与PPP的关系及影响的发言要点:

•我们先复习几个基本概念,以更容易和更深刻理解《政府投资条例》与PPP的关系,以及对PPP的影响。

•项目管理把项目分成立项、计划、控制和收尾4大阶段,不同阶段有不同的目标、交付物、任务、方法和工具。政府投资项目和PPP项目也要应用这些理念,不能违反常识。过去几年的PPP冒进和做得不尽人意,就是违反了常识,因为项目选择不对,不管用什么模式都很难做好。

 

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•对基础设施和公用事业项目而言,这些阶段更具体一点就是规划、可研、设计、建设(含改扩建与技改)和运营/维护,其中,前期决策最重要(4个关键点:规划、可研/方案、初步/施工图设计);PPP则特别强调所有这些阶段即全过程的集成,规划和设计时就要考虑建设和运维。

 

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•这张工程项目管理中的经典X曲线也说明,前期工作对项目是否成功影响极大,特别是在满足范围/功能、质量/服务要求时的成本。

 

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•《政府投资条例》侧重前期(规划到建设);对PPP而言,则特别与规划、可研/方案、立项等前期工作密切相关,这些都是发改委和/或行业部委主管的,重点解决项目该不该上的问题;然后才考虑,项目是采用政府投资模式或PPP模式?我在2014年全国第一次PPP公开论坛上明确提出的“PPP五步曲”说的就是这个意思(参见“清介有守王守清:PPP四原则五步曲六评估”)。

•当然,不管采用什么模式,都要追求全寿命期的绩效,包括效能、效率和效力等结果;而PPP尤其强调投资者对设计、建设和运营全过程的集成优化,否则因投资者的融资成本比政府的融资成本高而无法比传统模式更有效率/物有所值;政府则应加强绩效监管与评估,特别是运营期的,否则出了问题,公众不是去找投资者,而是找政府,因为提供公共产品的终极责任是政府的。

 

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•《政府投资条例》不仅强调项目前期,也强调了几个关键阶段的监管与评估,这与PPP不冲突。当然,PPP项目中政府对绩效和监管更严格,因为实施过程中的部分控制权给了投资者,专业的人做专业的事,投资者若不专业(如能力和效率不如地方国企)就可能亏本和被处罚。

•对前面几个幻灯片的小结就是:项目的前期工作非常重要。《政府投资条例》为PPP项目的筛选、可研论证等前期环节的规范运作,以保证项目成功和可持续奠定了更好的基础,强调采用政府直接投资、资本金注入(本质即政府是股东)的PPP项目(政府投资补贴和/或贷款贴息的本质即政府不是股东),实行审批制;对采用备案制的企业完全投资的PPP项目,则要严格论证项目的可行性和PPP模式的必要性;对于以工程建设为主,无实质运营的如BT和垫资承包,就不得采用PPP模式;对于运营内容少,主要依赖政府付费的项目,要严格决策论证,审慎采用PPP模式。

•下面再从投融资的角度分析。投融资有很多特性/分类和很多具体方式,如项目投资方式可分直接投资和间接投资;项目经费来源中有资本金(注册资本和项目资本金)和贷款;政府投资涉及政府出注册资本和项目资本金,这是直接投资方式;政府给投资补贴(相当于把项目规模减小)和贴息(相当于减少投资者的融资成本)则属于使用了政府资金;而PPP也涉及资本金和贷款,有直接投资(如投资者出注册资本和项目资本金,但不符合资本金穿透要求的算间接投资)和间接投资(如基金、银行和保险做股权投资;其实,放贷对他们而言,也可以算间接投资)。

 

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•注册资本/项目资本金和贷款可用于建设和运营,政府投资侧重用于建设,PPP项目则涉及建设和运营,但政府在运营期的支付与补贴最好不应认为是政府投资,后者是财政部主管(如要列入预算,符合财承要求等)。

 

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•融资方式的另一种分类是企业融资、政府融资和项目融资,政府投资属于政府融资,政府补贴则还是企业融资为主。

 

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•政府投资要编制投资年度计划,企业不得垫资;政府用于支付和补贴PPP项目的支出也要列入预算(如中期规划、3年滚动、符合财承要求);故BT和不符合这些条件的F+EPC都违规。

 

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•项目融资理论上都适用于经营性(使用者付费)、准经营性(使用者付费+政府补贴)、非经营性项目(政府付费);经营性和准经营性项目更适合PPP;《政府投资条例》则强调政府投资则以非经营性项目为主。

 

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•对投资者而言,PPP风险很大,因为涉及光脚不怕穿鞋的老百姓和强势且可能不受信用的政府,而且时间长,难预测,合同不完备等,更应实现项目融资(通过项目去融资),以把项目的风险与母公司隔离,实现投资有风险,风险有上限。国际惯例,PPP项目多是基于项目融资的。


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•基于项目融资的PPP能否成功主要取决于:1)项目现金流、项目资产、合同权益,2)投资者能力,3)对责权利特别是风险公平分担的合同安排。


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•基于项目融资的PPP自80年代开始在基础设施和公用事业中得到广泛应用。

 

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•当然,项目融资有很多具体模式,时间关系,就不展开讲了。

 

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•其实,不管是企业融资、政府融资或项目融资(PPP),本质上都是两个维度:1)谁去找钱?业主或企业?公共产品的业主就是政府;2)分阶段交付或整体交付?不同方式对政府或企业的能力要求不同,工作重点不同;PPP就是简化政府工作(放管服),发挥有能力、有效率企业的作用,专业的人做专业的事;衡量标准就是物有所值。


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•基于前面的发言,最后小结和强调两点:1)《政府投资条例》更强调了前期工作(不管是否PPP项目),对规范运作的PPP没有不利影响,对PPP的可持续发展有利;2)《政府投资条例》位阶高,对各个部委过去几年层出不穷的有交叉甚至冲突的政策,以及各方的不同解读,给了更明确的指引,违反则更要被问责。